近期最高人民法院关于社保缴纳的一则司法解释在社会层面激起巨大反响。一方面，过往合规不严的企业面临政策收紧的压力，另一方面，这预示着社保覆盖面可能扩围，尤其是将日益庞大的灵活就业群体纳入社保体系。
家政行业是灵活就业人群集中的一个行业。早在2019年，国务院办公厅在《关于促进家政服务业提质扩容的意见》中就提出“着力发展员工制家政企业”“员工制家政企业员工根据用工方式参加相应社会保险”，不过时至今日，进展甚微。社保扩围现实中面临哪些阻碍？如何提高灵活就业人群的缴费意愿？
围绕这些问题，界面新闻采访了上海市家庭服务业行业协会秘书长柯金书、上海劳动和社会保障学会青年学者委员副主任李干、上海金融与法律研究院研究员聂日明。
三位专家都认为，传统的、适用于标准雇佣关系的劳动法律和社保规定与灵活就业的现实存在脱节，亟需改革。
聂日明表示，司法解释之所以引发巨大争议，正是因为它触及了此前合规水平不高、但现在被严格执法的群体。他赞成通过强制性原则扩大社保缴费面，但需要建立在“充分的社会共识”、“大幅降低缴费标准”以及“制度设计清晰公平可持续”三个前提之下。
以家政行业为例，柯金书指出，如果推行员工制，那企业就必须为员工缴纳社保，同时员工也需承担一定的社保缴纳义务，但对以“高龄”“来自农村”为主要特征的家政从业人员来说，在现有社保体系下，他们可能无法获得期望的权益。因此，必须充分考虑到不同行业的差异，赋予特殊性的行业制定特殊规定的权力，避免“一刀切”。
李干表示，确实可以通过扩大劳动关系的认定来实现扩大社保覆盖面，但扩大劳动关系的社会成本，我们当前不一定能承担。他强调，劳动关系和非劳动关系、强制社保和自愿社保，都应该存在。对家政服务者、骑手等灵活就业群体的保障，最重要的还是职业伤害保险，只要把这一项主要风险兜住，就可以缓解多数的矛盾。
目前我国的就业关系主要呈现劳动法调整与民法调整的二元格局，标准劳动关系、非标准劳动关系（包括非全日制、劳务派遣）由劳动法调整；非劳动关系，如劳务合同、承揽合同、业务外包，由民法调整。
社保缴纳方式主要有两种，一种是强制缴纳，劳动关系基本上强制参加城镇职工社会保险；另一种是自愿缴纳，只要不属于劳动关系，就不需要强制参加，可自愿参加灵活就业人员保险或城乡居民保险。
以下为对话内容，经过界面新闻编辑整理。
界面新闻：最高法的司法解释是否扩大了社保覆盖面？对家政等灵活就业人员较多的行业有什么影响？
聂日明：首先要明确这次司法解释不是新规。它其实是对2010年《社会保险法》的重申。法律早已明确，只要存在劳动关系，就都应该缴纳社保，没有例外。但以前有较高比例的非正规就业没有实际参保。因此，如果此次的司法解释真的要严格实施，它的效果也就等同于新规。
李干：此次司法解释是针对“劳动争议”，所以只涉及劳动关系，如果不被认定为劳动关系，就不属于劳动争议的范畴。具体到家政行业，要看它推行的是什么模式，如果是员工制，往往签劳动合同，那就是劳动关系，如果是中介制，通常不是劳动关系。社保的覆盖面有多大，是由法律规定的。司法解释只是明确，在法定覆盖的这批人中，如果他们约定不交社保，应该怎么办。所以，司法解释并不涉及到社保扩面问题。
不过，在各地司法实践中，一些名义上是非劳动关系的，可能会被认定为劳动关系，这种情况是有可能出现的。虽然当事人签订的是劳务合同等民事合同，但如果其实际工作时间、工作内容、报酬发放等都与劳动关系一样，用工方对劳务提供者施加强管理，特别是针对劳动过程直接施加强管理，那么在发生纠纷时，是有可能被认定为劳动关系的。
柯金书：于当下法律架构下，家政公司是否需为员工缴纳社保，核心取决于其采用员工制还是中介制。2019年国务院办公厅发布《关于促进家政服务业提质扩容的意见》，明确提出推动家政行业向员工制转型，但实现家政行业员工制转型，目前尚有很长的路要走。如果实行员工制，公司无论与家政人员签订劳动合同还是劳务派遣合同，均需与个人共同缴纳社保。
界面新闻：近年来灵活就业群体保障问题越来越受到关注。以家政行业为例，政策导向是要将该行业从业者纳入社保范围，政策的初衷是好的，但在实践中可能会面临哪些问题？
柯金书：家政行业流传的 “铁打的盘子，流水的阿姨”，精准概括了家政人员流动性强的核心现状。对政府来说，希望家政行业推行员工制，以利于行业的规范，但对企业来说，尤其广大的中小家政企业而言，普遍认为中介制的模式更便捷灵活，负担也轻。如果推行员工制，对企业而言，除了社保外，还涉及到员工住宿、管理、培训、监督等现实问题，与雇主签约，家政公司作为乙方，要承担相关的法律责任。此外，如果家政人员成为公司的员工，那雇主会把每个月的工资都打进公司账户，这样一来，员工的工资就变成了公司的营收，这会增加企业相应的税负，这对于劳动密集型的家政行业来说是一个不小的负担。
聂日明：司法解释之所以引发巨大争议，正是因为它触及了此前合规水平不高、但现在被严格执法的群体。在一线城市，社保“应缴尽缴”的比例已经很高，有稳定劳动关系的雇员参保缴费的比例很高，扩面空间有限；但在弱二三线及更低线的城市、县镇，大量个体户和非正规用工的存在，使得监管和征缴极为困难。对于灵活就业人员和非正规受雇人员，如果强制要求他们参加现有的社保体系，在某种程度上是一种“掠夺”。因为他们换工作频繁，在正规部门就业时间短，即使参保，换工作后脱保、中断缴费的比例也比较高，而中国的职工养老最低缴费年限很长，未来将延长至20年。这些人很难缴满20年，如果缴不满，企业为其缴纳的大部分统筹资金将无法返还，只能拿回个人账户的部分，这个制度对他们是不恰当的。
李干：确实可以通过扩大劳动关系的认定来实现扩大社保覆盖面，但扩大劳动关系的一系列成本，当前各方不一定能承担。
界面新闻：在实践过程中，有不少劳动者本人也不想缴纳社保，为什么？
柯金书：根据相关市场调查，目前家政行业一线从业人员中，90%以上来自农村，85%年龄在40岁以上。由于家庭经济压力，他们对钱的渴望更大，更在乎眼前现金收入所得，缴纳社保的意愿并不是很强。比如说，在 “月缴社保实得 7000 元” 与 “不缴社保实得 8500元” 的选择中，他们往往更倾向于后者，以获取更高的即时现金收入。
李干：这里有个确定性和不确定性的问题。对于劳动者而言，如果缴纳社保，哪些获益是确定的，哪些是不确定。对于企业而言，使用不同的用工方式，哪些风险是确定存在的，哪些风险是确定不会发生的。在确定性和不确定性之间，理性的主体通常会选择确定性。
另外，目前没有被纳入社保的很大一部分人群是灵活就业人员，各地通常是参照城镇职工的标准来设定灵活就业人员的社保费率，如果个人愿意参加，通常需要自费承担统筹和个人缴费两个部分，这个费率较高。另一个问题是，外来务工人员往往没法在务工地缴纳居民保险，因为居民保险通常以户籍为限，即便他在老家缴纳了居民保险，也难在务工地享受医疗报销等待遇。
聂日明：按在岗职工参保和城镇就业人口计算，目前城镇就业职工的参保覆盖率已经达到82%左右，可能存在高估，但城镇就业职工参保率已经较高是事实。但是，据郑功成等学者的调研，在这些参保的人里面，大约有20%的参保职工处于中断缴费状态，规模高达6000多万。这么多人中断缴费，说明制度出了一些问题。我们需要先搞清楚，他们中断缴费的原因，目前还缺乏足够的事实和数据去做进一步的分析。
界面新闻：如何扩大关于社保覆盖面，可以让社会更好地接受？
聂日明：中国现行的职工劳动保障体系很大程度上源于过去国企的“铁饭碗”制度。以前城镇人口大多是体制内的，劳动保障水平较高，同时准入也极其严格，城乡分割严重。乡城流动放开以后，劳动保障沿用原来的高标准，但城镇就业准入放开，这造成事实上的另一种双轨：正规就业的高标准保障与非正规就业的低标准保障。这种制度设计有现实的考虑，但会造成不同类型的企业的套利行为。简而言之，在劳动力密集型的行业，企业会尽可能的降低正规雇佣，通过劳务派遣、外包或者将产品的劳动力密集型生产环节外包给供应商以降低劳动力成本，这会促使雇佣关系的非正规化。
同样的自雇或灵活就业，美国的自雇成本就省不了太多，美国的社保（社会安全税和联邦医疗保险税，通常称为FICA税） 以实际就业为准，只要处于就业状态，就需要缴纳社保。自雇者没有稳定的雇主，需要承担的税率等同于受雇者的雇主和雇员两部分税率之和。相对来说，这种制度避免了企业进行制度套利，比如平台企业将与劳动者的关系“非正规化”的好处就没有那么大，但少了直接雇佣的好处。
但是，扩大社保覆盖面也不是“一刀切”地要求所有获得劳动收入的人都参保那么容易。 首先，需要有合适的程序来解决问题，建立社会共识。社保问题极其复杂和重大，影响时间覆盖一个人一生中的几十年。以前社会舆论讨论个人所得税时，对于免征额、税率、扣除项等问题都争论不休，而社保的影响范围比个税大得多，覆盖的人群也多得多。个税的免征额是写入法律中的，而没有授权财政部门依工资变动而每年调整，那社保缴费基数的下限的确定是不是也应该写入法律或地方性法规？社保基数下限的调整是否也应该由全国或地方人大来讨论、调整？社保缴费事关个人利益的调整，不应该由行政部门单独决定，这些问题都应该放到适当的法律程序去讨论，最起码应该由各级人大的参与，调整也应该有听证会、征求意见等过程。
其次，如果要扩大覆盖面，让所有就业者参保，就必须大幅降低标准。目前中国的社保最低缴费标准相对于最低工资水平而言过高。跨国来看，日本所有人都需要参加国民年金，每人每月缴17,510日元（约等于850元人民币），自雇者全额缴纳这些钱，有雇主的劳动者则参保厚生年金，雇主和雇员共缴纳工资的18.3%，其中一部分分配给国民年金（即参加厚生年金的人肯定参保了国民年金），但最低缴费额与自雇者差不多。 而美国的FICA税没有设置最低缴费基数，如果考虑可以享受退休待遇的积点累积，应税年收入1800美元左右就可以积1个点，按每年最多积4个点的7200美元左右的年收入，每月养老缴费最低可以低至75美元。相比之下，中国的职工养老的缴费下限太高了。
第三，制度设计要清晰且公平。缴纳20年才能领取养老金，那么缴不满的人的权益如何保障？如果缩短缴费年限，又如何防止制度套利和搭便车行为？这就需要更精细化地分层设计。上海在2010年社保法出台前，曾有过城镇职工、小城镇、农保、外来人员综合保险等多种制度（一城四制）并存的探索，这是地方政府根据不同群体的现实情况作出的一次良性尝试。但在2010年社会保险法出台以后取消了镇保和外来综保，这极大提高了非正规就业的参保门槛和中小微企业的雇佣成本，不利于社保的扩面。
李干：为灵活就业补社保短板，很多观点认为需以强制性的城镇职工社会保险为抓手。但强制性有一个问题，缴费时强制，大家在领取待遇时就会有期待。而自愿原则不一样，根据权利义务相统一的原则，如果你选择不缴，自然就不产生保险待遇，当然，如果生活困顿，可以通过社会救济解决。在强制性社保与自愿性社保中，政府所面对的压力有所不同。个人认为，对于就业与社保制度而言，让当事人有的选，相较于没法选，可能是更优解，毕竟社会是复杂的，每个人的境况、现实需求都不尽相同。所以，劳动关系和非劳动关系、强制社保和自愿社保，都应该存在。至于对骑手等灵活就业群体的保障，最重要的还是职业伤害保险，只要把这一项主要风险兜住，就可以缓解多数的矛盾。
柯金书：对家政行业而言，最好的解决方式是从国家层面为该行业进行专门的立法顶层设计，有了顶层设计，企业就有了明确的法律依据，可以在不违反法律强制性规定的前提下做出合规经营选择。立法的过程中，也需注重细节把控，比如应授予地方一定权限，允许其根据本地实际情况制定操作细则，这样既有原则性又有灵活性，同时兼顾各地特点。
另外，全国性的立法要避免“一刀切”，要充分考虑到不同行业的特点、规律及产业发展所处的阶段。特别是那些新兴行业、民生行业，应该获得更多的灵活性，待行业发展成熟后，再施以更多的规范。
界面新闻：以家政行业为例，如果强制性推行企业缴纳社保，接下来可能有哪些影响？
柯金书：对家政行业而说，影响当然是比较大的，前面讲了，客观上会增加企业社保、税收、住宿、管理等综合成本。企业不可能做亏本的买卖，为了生存，势必会做价格转移，这客观上会抬高家政服务的市场价格。在这个过程中，市场各种力量会激烈碰撞，在雇主的接受度、家政人员的接受度、家政企业能承受的成本之间形成一个新的平衡。当然，对家政行业而言，也会有好处，即市场会更规范、更有序，也会促进家政服务品质的提升。
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