界面新闻记者 | 田鹤琪
中国提出“双碳”目标五周年之际，全国碳市场建设迎来里程碑式政策支撑。
8月25日，中共中央办公厅、国务院办公厅发布《关于推进绿色低碳转型加强全国碳市场建设的意见》（下称《意见》）。
“《意见》是中共中央办公厅、国务院办公厅首次针对全国碳市场建设发布的文件。从目标、路径、配额市场、温室气体自愿减排交易市场、碳金融到碳市场能力建设、组织保障做出了全面部署。”中国碳中和五十人论坛副秘书长吴宏杰在接受界面新闻采访时表示。
绿色创新发展研究院(iGDP)绿色经济政策项目主任刘雪野对界面新闻进一步补充，与以往政策相比，《意见》的分量显著提升，主要体现在政策层级更高、目标更明确、覆盖范围更广、国际衔接性更强。本次《意见》从行业覆盖、市场参与者、总量控制、配额分配机制、与国际接轨五个关键维度，凸显了其重要战略意义。
全国碳市场的建设并非一蹴而就。
2021年7月16日，全国碳排放权交易市场正式上线，首批纳入2162家发电企业，直接覆盖全国约40%的碳排放量。2024年纳入全国碳排放权交易市场的重点排放单位共计2096家，配额清缴完成率接近100%。
2025年，全国碳市场扩容与交易规模再迎突破。3月，碳市场首次实现行业扩围，将钢铁、水泥、铝三大高耗能行业纳入管控，新增覆盖约30亿吨二氧化碳当量。
截至今年7月底，全国碳市场碳排放配额累计成交量达6.81亿吨，累计成交额约467.84亿元。其中，今年以来成交量 5028.91万吨、成交额37.51亿元，交易活跃度与市场规模持续攀升。
全国温室气体自愿减排交易市场方面，截至今年7月底，累计成交核证自愿减排量246.03万吨，成交额2.08亿元。
在上述成绩的基础上，《意见》锚定两个时间节点，对全国碳市场的中长期发展目标作出明确界定：到2027年，全国碳排放权交易市场基本覆盖工业领域主要排放行业，全国温室气体自愿减排交易市场实现重点领域全覆盖。
到2030年，基本建成以配额总量控制为基础、免费和有偿分配相结合的全国碳排放权交易市场，建成诚信透明、方法统一、参与广泛、与国际接轨的全国温室气体自愿减排交易市场，形成减排效果明显、规则体系健全、价格水平合理的碳定价机制。
“这两个时间节点的设定，是多维度因素综合考量的结果。” 刘雪野分析称，一方面，工业领域是碳排放重点行业，优先纳入有助于实现减排目标；另一方面，强调与国际接轨，是响应了《巴黎协定》的要求，通过市场机制推动全球减排合作，确保中国碳市场未来能够融入全球体系发挥更大作用。
“未来，中国需加快完善国家核证自愿减排量(CCER)方法学、健全碳核算体系，并积极对接《巴黎协定》Article 6机制。”刘雪野表示，这样能进一步确保中国在全球碳定价体系中占据战略主动地位。与国际接轨的中国自愿减排碳市场，将在国际国内融资支持、技术转移和国际合作等方面发挥更大作用。
《巴黎协定》Article 6机制的主要目的是通过全球合作、市场机制及碳交易，帮助各国实现其国家自主贡献。
吴宏杰进一步指出，《意见》明确了“工业领域主要排放行业基本全部纳入管控，重点领域的温室气体自愿减排交易项目全覆盖”，既管住了排放端，又激励减排端大力发展，这样就抓住了碳中和的正反两方面。
界面新闻注意到，配额分配方式的调整是《意见》的核心亮点之一。《意见》提出从免费分配向“有偿拍卖+免费分配”的混合模式转变。
此前，配额以免费分配为主，有偿机制未启动，碳价难以体现企业真实减排成本，导致碳价承压。
刘雪野认为，这一转变主要基于四方面考量。一是提高市场效率，避免免费分配配额超出企业所需，导致企业减排动力不足；二是增强全国碳市场减排效果；三是增加市场流动性和促进碳价格发现，改善全国碳市场的运行情况；四是为政府筹集资金支持低碳技术研发和可再生能源发展。
此外，在完善碳排放配额管理制度方面，《意见》还提出，建立配额储备和市场调节机制，平衡市场供需，增强市场稳定性和流动性。
配额储备和市场调节机制如何运作，对防止碳价过度波动有何作用？在刘雪野看来，配额储备和市场调节机制通过政府预留配额、设定价格区间、允许配额跨期储存、完善CCER抵消机制等方式，可确保碳价稳定在合理范围内。
她举例称，全国碳市场预留部分配额(如5%-10%)，在市场供不应求时释放，缓解价格飙升，在市场低迷时收紧配额，促进市场交易，这样就可以平缓价格曲线。
地方试点的经验也证明这一机制的有效性。吴宏杰补充道，地方碳试点，比如湖北、北京、重庆、广东均出现过碳价大幅波动的情况，这些地方通过配额储备和市场调节机制在稳定市场方面均取得了很好的效果。
刘雪野进一步强调称，配额储备制度可以稳定碳价，防止因短期供需失衡导致价格剧烈波动，进而形成清晰的市场预期，帮助投资者和企业更准确预测碳成本，促进长期低碳投资。此外，建立稳定价格机制，可以为未来与国际碳市场的深度链接创造条件。
在总量控制方面，《意见》明确提出从现行的强度控制逐步转向总量控制。
刘雪野指出，这一根本性转变与中国正在推进的碳排放双控制度建设高度契合。去年8月2日，国务院办公厅印发了《加快构建碳排放双控制度体系工作方案》，明确了6类15项重点任务，为构建碳排放双控制度体系指明了工作方向。
“作为碳排放双控制度体系中的核心政策工具，碳市场向总量控制的转变将有效支撑全国双碳目标的实现。通过建立明确的碳排放总量上限，碳市场能够为工业各行业的减排工作提供清晰的目标指引，确保减排效果更加明确可控。”刘雪野说。
同时，这一转变也强化了碳市场在碳排放双控制度中的关键作用，使其成为连接国家减排目标与企业减排行动的重要桥梁，为构建系统完备的碳排放双控制度体系奠定坚实基础。碳市场的总量控制机制将与碳排放双控的其他政策工具形成协同效应，共同推动中国碳减排工作向更加精准化、市场化的方向发展。
在市场参与者方面，《意见》推动交易主体多元化，未来将逐步纳入银行等金融机构与其他非履约主体参与全国碳市场交易，这将有力促进碳金融创新，提升碳市场的价格发现功能。同时，全国温室气体自愿减排交易市场逐步引入符合条件的自然人参与交易。
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