以“制度统一”纵深推进全国统一大市场建设



　　来源：金融时报

　　全国统一大市场建设必须破立并举。要建立统一的市场基础制度、市场基础设施、政府行为尺度、市场监管执法以及要素资源市场。如此才能有效破除内部需求扩大时面临的重重阻碍，消除扰乱市场秩序的内卷式竞争。以“制度统一”夯实发展根基，再辅以进一步扩大对内对外开放，从而有力地纵深推进全国统一大市场建设。

　　纵深推进全国统一大市场建设是构建新发展格局的基础支撑和内在要求。7月1日召开的中央财经委员会第六次会议明确指出，“五统一、一开放”是纵深推进全国统一大市场建设的基本要求。这一要求聚焦于破除深层次的体制机制障碍，借助系统性的制度集成创新，打通经济循环中的关键堵点，从而为打造高效规范、公平竞争且充分开放的全国统一大市场奠定坚实基础。在当前高质量发展已成全社会共识之时，地方保护与市场分割依旧像顽疾一样困扰着市场经济的发展。行政性分权、官员考核和晋升激励制度，以及要素流动面临的技术性和制度性障碍等因素，成为市场分割最为突出的矛盾所在。鉴于此，全国统一大市场建设必须破立并举。要建立统一的市场基础制度、市场基础设施、政府行为尺度、市场监管执法以及要素资源市场。如此才能有效破除内部需求扩大时面临的重重阻碍，消除扰乱市场秩序的内卷式竞争。以“制度统一”夯实发展根基，再辅以进一步扩大对内对外开放，从而有力地纵深推进全国统一大市场建设。

　　以市场基础制度为根降低交易成本

　　在我国，与产权、规则、监管等相关的制度性交易成本偏高。在国内总贸易成本中，国内贸易中的制度性贸易成本占比为21.7%，且平均来看制度性贸易成本若能降低50%，会使中国整体福利水平提升5.9%。针对这一情况，2022年3月，中共中央、国务院印发《关于加快建设全国统一大市场的意见》，从完善统一的产权保护制度、实行统一的市场准入制度、维护统一的公平竞争制度、健全统一的社会信用制度等方面，明确了强化市场基础制度规则统一的具体实施措施。同年10月，党的二十大报告着重强调，“构建全国统一大市场，深化要素市场化改革，建设高标准市场体系。完善产权保护、市场准入、公平竞争、社会信用等市场经济基础制度，优化营商环境”，再次为市场基础制度规则建设指明了重点方向。2024年7月，党的二十届三中全会通过《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》提出，要“完善市场经济基础制度”。此决定从聚焦构建高水平社会主义市场经济体制的最新要求出发，对产权保护、信息披露、市场准入、破产退出、信用监管等领域作出具体部署，旨在推动实现产权有效激励、要素自由流动、价格反应灵活、竞争公平有序、企业优胜劣汰的高标准市场体系，从而筑牢社会主义市场经济有效运行的体制基础。

　　作为中央财经委员会第六次会议提出的“五统一”之首，统一市场基础制度对于释放经济活力具有根本性意义。马克思在《资本论》中早已阐明，在商品交换领域，“占统治地位的只是自由、平等、所有权和边沁”。换言之，商品交换领域通行的规则，实际上就是指市场经济的基础制度，而这四大原则也构成了市场经济的基础制度框架，即产权保护明确交易物的归属，保障市场主体意志的自主性；契约自由要求交易双方恪守承诺；平等交换依赖于公平竞争环境；而市场准入则确保要素自由流动。若缺乏统一的市场基础制度，市场将陷入无序竞争、信息失真以及交易成本高企的困境。由此可见，产权保护、市场准入、公平竞争和社会信用这四大基石共同构成一个有机整体，协同降低交易成本、构建统一市场基础规则体系，为全国统一大市场建设筑牢核心基础。

　　要进一步与制度型开放形成内外联动的改革合力。统一的市场基础制度，为我国主动对接并融入国际高标准市场规则体系提供了坚实的制度支撑。制度型开放积极引入国际标准与实践经验，推动国内统一市场规则持续优化，进一步完善宏观经济治理体系。例如，长三角地区率先试点跨区域数据共享机制，这一举措既打破了地方保护主义壁垒，又为对接国际数据治理规则积累了宝贵经验。我国修订《中华人民共和国外商投资法实施条例》，明确公平竞争审查制度，保障内外资企业平等权益。这不仅是破除所有制间市场分割的重要举措，也为高水平对外开放创造了良好的制度环境。此外，外资准入负面清单与国内负面清单的联动，同样有效促进了规则改革。

　　以市场基础设施为脉扩大市场半径

　　物流犹如畅通国民经济循环的“筋络”，其效率的高低，直接关系到生产要素与产品在生产、分配、流通、消费各个环节的流转效能。基础设施作为社会间接资本，它是一个社会综合体，由为社会生产与生活提供公共条件和公共服务的部门、设施以及机构所构成。依据功能的不同，基础设施可被划分为经济、社会和行政三大类型。其中，经济基础设施也被称为自然基础设施，主要由交通系统和公用事业系统组成；社会基础设施则主要包含科技教育、医疗卫生、住房以及休闲娱乐等方面的内容；行政基础设施主要负责提供法律实施、行政协调等公共服务。在全国统一大市场的建设进程中，落实统一的市场基础设施，这不仅是保障市场机制有效运行的硬件根基，更直接对商品、服务、资本、信息等要素的流动效率与范围产生影响。一个高效且互联互通的市场基础设施网络，能够大幅降低运输成本，助力企业拓宽市场边界，推动产业分工走向深化，促进市场融合，进而破解流通中的阻碍，激活市场网络效应。

　　现代化物流体系是支撑统一大市场运行的关键基础设施。全国统一大市场的高效运转依赖于各生产要素自由流动与高效配置。一方面，现代物流体系通过枢纽、通道和网络的一体化建设，提升物流装备技术及数字化水平，紧密联动产业需求，构筑起支撑商品和要素在全国范围内自由、高效流动的物流基础设施。另一方面，国家级流通节点城市可通过物流链、供应链、创新链三链协同显著抑制市场分割，其作用机制在于：通过消费规模扩张与结构升级释放内需潜力；降低创新资源错配，形成供需互促的良性循环。尤其是在以制造业为主的经济体系中，跨部门、跨地区的集成式生产方式正在成为主流，使物的流动愈发频繁，对流动效率的要求越来越高，物流活动成为影响产业链供应链稳定的重要因素。在国际局势日益复杂的环境中，更低的物流成本意味着出海商品更能给定一个具有竞争优势的价格，有助于国际竞争力的形成。

　　随着数字经济深入发展，2024年12月发布的《国家数据基础设施建设指引》首次从国家政策层面明确了国家数据基础设施的概念内涵。可见，在以数据为核心的新经济形态中，数据基础设施已然超越了传统基础设施的功能定位。据研究发现，数字基础设施的建设和完善显著促进了城市间投资流动，包括投资频次增加、资金规模扩张，通过提供无地域限制的信息访问，增强地方数据、信息的公开程度，异地投资者能够轻易跨越行政边界获取信息，了解各地的政策、制度和市场动态，打破了因行政性因素阻隔带来的人为信息隔离，从而缓解地区间各类信息不对称问题促进投资流动。因此，应进一步提升多式联运服务水平，推动各级公共资源交易平台与国家统一平台互联互通，统一数据交易规则，如商品编码、税务稽查标准等，严禁招标文件设置本地化技术参数。

　　以政府行为尺度为纲划清行政权力边界

　　中央财经委员会第六次会议首提“统一政府行为尺度”，这是破解政府与市场的边界勘定问题的关键制度突破，为全国统一大市场建设扫清制度性障碍提供了重要抓手。其必要性表现在能有效根治地方保护主义，消除行政分割与“税收洼地”扭曲，打破长期存在的隐性壁垒，让各类市场主体在公平的赛道上竞争；破解区域间的“内卷式竞争”，推动落后产能退出与终结低价恶性竞争，引导产业实现产能优化与创新升级，避免资源浪费和低水平重复建设；有助于重塑地方政府的政绩观，建立跨区域执法协同机制，解决执法标准不统一、监管重复或空白等问题。

　　当前全国统一大市场建设面临的挑战不像过去那样一目了然，更多地体现在隐性障碍如地方间隐性补贴政策导致的不公平竞争、通过“优惠政策”构筑非经济性优势以及从保护本地资源和商品转向保护本地要素和服务等。尤其是区域间在推动经济发展时存在差异化政策取向，如在新能源汽车等领域通过政策倾斜、行政干预等方式维持低效企业生存，阻碍市场化出清。企业为抢占市场采取低于成本价销售，本质是地方保护纵容的“劣币驱逐良币”。究其根源，在政府官员的“锦标赛”晋升模式下，地方经济发展在较大程度上受制于“本地思维”和短期行为，形成要素资源和商品服务市场的条块分割，导致“行政区市场经济”。可见，政府之所以过度干预市场行为是源于地方政府“为增长而竞争”的激励机制，以及由此衍生的区域倾斜和不规范优惠政策、对外贸易替代国内贸易偏好、政府间合作机制虚化等。

　　建设全国统一大市场、避免政府过度干预市场行为，要求从根本上完善地方政府的绩效考核评价体系、激励机制，调整考核“指挥棒”，摒弃“唯GDP论”，主动将市场基础设施与平台建设、人才及创新要素引进与共享、企业跨地区交流合作等测评指标纳入政绩考核体系和行动激励计划，真正将市场配置资源的决定性作用与政府职能有效发挥结合起来，强化地方政府推进国内统一大市场建设的内生动力。同时，各地政府应加快厘清自身在维护和保障公平竞争区域市场方面的支撑性作用，持续巩固竞争政策的基础性地位，自觉抵制对市场要素资源跨区域流动的直接干预，尽快从“以邻为壑”的零和竞争政策，转向不断提升服务和深化改革，有效促进跨区域的政策协调、规则统一与执行协同，积极参与编制、修订以及落实区域市场一体化发展规划。以中央主导型产业政策替代地方主导型产业政策，并建立跨区域产业协同政策平台。构建区域协同发展的新机制，推广“飞地经济”模式，建立中央与地方利益共享机制，通过均衡性转移支付调节区域利益，重点支持欠发达地区基础设施和公共服务建设。

　　以市场监管执法为盾保障制度执行力

　　建设公平统一的市场监管体系要求具备统一市场监管规则、统一市场监管执法以及较高市场监管能力。市场经济先行的发达国家建设国内统一大市场，主要依靠法治体系解决区域间的贸易障碍和冲突问题。如今国内统一大市场从大到强，生产、分配、流通和消费各环节衔接顺畅、高效运行，都离不开政府监管职能的发挥，市场监管部门采取检查、抽查、责令改正、停工停产整顿和行政处罚等手段，把市场运行中各环节可能存在的不利影响降至最低，最大限度地保障市场运行效率。随着新经济形态的出现，行政垄断立法规制不足，监管力量整合尚不充分，在建设全国统一大市场的进程中面临不少的监管难题。同时，地方性法规对企业跨区经营存在一定阻碍，表现在资质、纳税、准入、环保、消防等诸多方面。不同地区的标准不一，导致执法的依据和尺度差异较大，给跨区经营带来了极大的制度性交易成本。市场监管工作实际上是监管部门对法定职责的履行，监管效能的提升直接依赖于法定监管体制、监管手段和监管程序的设置。因此，应对现有监管法律法规予以完善，坚决防止违规异地执法和趋利性执法，在客观上为监管部门监管工作的有效开展创造良好条件。

　　以现有法律法规为根基，明确监管边界与权责清单。执法依据需覆盖反垄断、环境监管、安全监管等全领域，针对企业低价无序竞争，依据《反垄断法》实施细则，消除“以罚代管”的短期行为。数字时代需依托算法监管与数据合规实现精准执法，平台自治形成的“技术秩序”可实时监测低价倾销等行为赋能政府监管。针对政府采购与招标的公平性审查，可构建全国统一的招投标数据平台，运用智能合约自动筛查围标串标线索，降低人为干预风险。要求平台公开算法规则，如搜索结果排序机制，防止技术隐蔽性放大垄断行为。此外，要加快智慧物流、农产品流通等重点领域标准的制定和实施，完善标准实施的监督和评价机制，加强标准在认证、检测、市场准入、执法监督等领域的全国推广与应用，着力推进省市县层面市场准入体系与国家层面制度规制体系的有效衔接，并协同制定跨行政区域的统一监管政策法规与标准规范。

　　探索推动多元治理的有效模式，完善部门协调制度，健全跨区域、跨部门监管执法协作机制，形成市场监管合力，强化市场监管执法标准统一性，消除多头执法、企业跨省经营重复检查、同案多罚等现象。在竞争秩序维护方面，建立阶梯式罚则，对创新企业设“监管沙盒”容忍试错策略，对恶意倾销者施以收入比例罚金；针对落后产能退出，建立“平台监测预警+政府强制清退”联动机制，平台通过能耗数据筛查高污染企业，政府依规执行淘汰；对于内外贸一体化发展，推动平台开放跨境数据接口，辅助海关实现出口转内销的合规审查，设立企业“白名单”实现质量认证互认，持续深化国有企业改革，推动监管模式由资产管控向资本运营全面转型。

　　以要素资源市场为果释放增长潜能

　　生产要素的自由流动、各类要素市场的有机衔接和区域、城乡要素市场的一体化是建设全国统一大市场的关键。随着社会经济的发展、科学技术的进步以及知识经济、平台经济等兴起，数据、技术等新型生产要素同土地、劳动力、资本等传统要素一并纳入全国统一大市场建设范畴。相比于商品市场，资本、人员、服务等要素市场的边界效应更大。商品跨区域流通可能面临物流成本、市场准入等显性阻碍，而资本流动会受地方金融监管差异、隐性信贷歧视影响；人员流动则受制于户籍制度、社会保障跨地区无法顺利转移接续，阻碍劳动力的自由迁徙；服务市场更是因资质互认不足、行业准入壁垒形成分割。要素流动阻滞会直接导致要素错配，而要素错配是造成国家间生产率差异的重要因素。

　　全国统一大市场建设致力于破除城乡间、区域间以及部门间的要素和商品流通壁垒，使高生产率的企业能够获取更多的要素资源，进而提升整体经济效率。因此，系统性推进五大要素市场建设需坚持市场化改革方向，加快各重点要素市场化配置改革，建设城乡融合平等使用要素的统一要素市场，创新对外开放模式，消除各种体制机制障碍、降低生产要素成本和形成新技术优势。建立城乡统一建设用地市场，打破城乡分割，允许集体经营性建设用地与国有建设用地“同权同价同责”“同等入市”。深化城市土地精细化改革，创新产业用地模式，改革土地财政依赖症，探索土地出让金分年收取，严格限制划拨用地比例。深化户籍制度改革，全面放宽大中小城市落户限制，解决农业转移人口市民化问题，建立基本公共服务与常住人口挂钩机制。破除劳动力流动障碍，消除行业分割与身份歧视，保障社保权益跨区域衔接。深化教育体制改革，建立终身职业培训体系，提升劳动者素质。健全劳动力市场价格形成机制，强化最低工资保障，完善集体协商制度，规范用工形式，改革国企工资分配。建设服务实体经济的现代金融体系，完善多层次资本市场，建立转板机制。深化资本市场改革，完善股票发行注册制，严格退市机制，统一债券市场，深化利率与汇率市场化改革，推进资本项目可兑换。优化金融结构，引导资本流向实体经济，强化金融机构社会责任。完善知识产权制度，明晰权属，强化侵权惩处。深化科技体制改革，促进产学研融合，推动科研院所面向市场，改革财政科技拨款方式。构建数据产权制度，完善个人信息授权与分级分类管理，建立数据泄露通知制度。促进数据开放共享，建立国家数据资源目录，推动政府数据标准化开放，完善政企数据共享机制。健全数据流通交易制度，建立市场准入清单与交易规则，培育多元化交易主体，创新数据估值与定价方法，提升数据治理能力，参与跨境数据流动规则制定。

　　市场经济的本质，是市场化运行机制与制度结构的有机统一体。要充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，就必须依托与之相适应的社会基本经济制度，以及各项具体的制度安排作为支撑。深入推进全国统一大市场建设，需全面落实“五统一、一开放”的基本要求，从而实现供给与需求的良性互动与精准匹配，并推动国内市场与国际市场的高效联通，构建起运行有序、充满活力的良好市场生态。

　　[作者单位：中央党校（国家行政学院）。徐晓明为中央党校（国家行政学院）习近平新时代中国特色社会主义思想研究中心研究员]

　　主要参考文献

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