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界面新闻编辑 | 刘海川
享有基本公共服务是每个公民的基本权利，保障公民享有基本公共服务同时也是政府的重要职责。
2025年10月28日，新华社受权发布《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》（以下简称：《建议》）。在加大保障和改善民生力度方面，《建议》提出，促进人类高质量发展，稳步推进基本公共服务均等化。
具体来看，《建议》提到，建立基本公共服务均等化评价标准，完善基本公共服务范围和内容，制定实现基本公共服务均等化的目标、路径、措施，推动更多公共服务向基层下沉、向农村覆盖、向边远地区和生活困难群众倾斜，健全与常住人口相匹配的公共资源配置机制。加强县域基本公共服务供给统筹，完善投入保障长效机制。全面深化事业单位改革。
浙江工业大学公共管理学院副院长祝建华告诉界面新闻，《建议》提出 “建立基本公共服务均等化评价标准”，本质是将 “公平可及” 从政策理念转化为可量化、可考核的战略目标 —— 通过破除户籍、地域壁垒，让农业转移人口、灵活就业者等群体平等享受教育、医疗、社保等服务，从 “起点” 和 “过程” 上缩小差距。
“促进机会均等”
共同富裕的核心是 “机会公平” 与 “成果共享”，而基本公共服务均等化正是实现这一目标的关键路径。
谈及均等化内涵，祝建华表示，基本公共服务均等化是指政府通过统筹资源、优化制度设计保障全体公民能够公平可及地获取与经济社会发展水平相适应的公共服务，本质是让公民共享经济社会发展成果，核心是 “促进机会均等”—— 即所有公民在享受这类公共服务的权利与途径上，不受身份、地域等因素限制。
基本公共服务范围是什么？2017年3月2日，国家发改委负责人在解读《“十三五”推进基本公共服务均等化规划》中指出，基本公共服务范围，一般包括保障基本民生需求的教育、就业、社会保障、医疗卫生、住房保障、文化体育等领域的公共服务。
“广义上还包括与人民生活环境紧密关联的交通、通信、公用设施、环境保护等领域的公共服务，以及保障安全需要的公共安全、消费安全和国防安全等领域的公共服务。”该负责人说。
不过，北京大学政府管理学院教授马亮认为，基本公共服务的范围和标准并非一成不变，而是会随着经济社会发展而不断提质扩容。
马亮告诉界面新闻，“十五五”时期会在原有基本公共服务清单的基础上进一步向“一老一小”侧重，比如在托育服务、老年照料等方面有所拓展。与此同时，此前覆盖的基本公共服务事项也可以在有条件的地区优化质量和提高标准。
实际上，推进均等化是一项长期艰巨的任务，国家曾多次部署相关文件致力于保障人民群众公平可及地获得基本公共服务机会。
界面新闻梳理发现，“十三五” 时期，国家聚焦脱贫攻坚目标，明确重点确保贫困地区基本公共服务主要领域指标接近全国平均水平，以实现2020年基本公共服务均等化总体目标。此外，国家“十四五” 规划《纲要》将 “健全国家公共服务制度体系” 单独列为一章，提出加快补齐基本公共服务短板、着力增强非基本公共服务弱项、努力提升公共服务质量和水平；2022年党的二十大报告明确长远方向，提出到2035年 “基本公共服务实现均等化”。
党的二十届三中全会延续推进思路，提出 “增强基本公共服务均衡性和可及性”；2025 年 6 月，中办、国办印发《关于进一步保障和改善民生着力解决群众急难愁盼的意见》，将 “提高基本公共服务均衡性” 作为重点任务。
“在老百姓的日常生活中，社会保障和公共服务是他们最为关注的焦点，特别是教育、医疗，以及围绕‘一老一小’的养老、托育等贯穿全生命周期的关键领域。”马亮表示，做好这些方面的工作，既需要政府加大财政支出，也需要创新模式，才能更好地保障公共服务供给。
推进全国统一的服务质量标准
推进基本公共服务均等化的最终目的是促进共同富裕，与高质量发展相互协同。“十五五”时期，在推进基本公共服务均等化方面，我国会面临哪些新形势与需求？
首先体现在人口层面。祝建华表示，这既涉及人口总量的变化，也关乎人口结构的调整。具体来说，劳动年龄人口数量可能呈逐年递减态势，而老年人口规模则会进一步扩大。这一人口结构的转变构成了当前面临的一个重要问题。
其次，从城镇化发展考虑，未来5年，城镇化率会不断提升接近70%，其中流动人口数量的增加尤为突出。随着流动人口规模的不断扩大，其从户籍地迁移到迁入地，会对迁入地的基本公共服务供给带来较大压力，这也是新形势下需要重点关注和应对的方面。
家庭结构方面也发生深刻变化。“在中西部地区，人口空心化问题相对更为突出，具体表现为农村人口的大量外流。与此同时，家庭规模也在不断缩小，以往常见的3口之家、4口之家，因出生率下降和人口老龄化的双重影响，单人户或两人户的数量日益增多。”祝建华坦言，家庭结构的变化，使得公众对公共服务的需求愈发呈现出多样化、多元化以及碎片化的特征。
界面新闻注意到，第七次全国人口普查数据显示，我国平均家庭户规模从 3.10 人降至 2.62 人，单人户、两人户家庭占比显著提升，传统 “大家庭” 养老、育儿功能弱化；同时，中西部农村地区大量青壮年劳动力外出务工，导致农村 “空心化” 加剧，留守老人、留守儿童数量较多。这些变化使得公共服务需求从 “家庭集中型” 转向 “个体分散型”，呈现 “多元化、碎片化” 特征，如对社区养老服务、普惠托育服务的需求大幅增长。
马亮也指出，“一老一小”处于一个人全生命周期的两端，同时也是当下基本公共服务保障中较为薄弱的环节。
从“一老”方面来看，社会老龄化进程不断加速，不少城市已然步入深度老龄化阶段。考虑到未来可能出现失能、患病老人增多的情况，有必要在养老机构增设护理床位。再看“一小”方面，当前生育率持续处于低位，国家积极出台生育补贴以及就近让居民享受托育服务等政策鼓励生育，让民众愿意生、敢于生，打造生育友好型社区，这对于鼓励生育有着至关重要的意义。
此外，与流动人口紧密相关的新就业群体变化，也是未来五年值得关注的重要趋势。祝建华表示，未来，新就业形态劳动者数量会进一步增加，但他们在平等享受公共服务方面面临挑战。
据国家统计局数据显示，截止2023年，我国灵活就业人员规模已超2亿人。不过此前据界面新闻调研发现，样本内的外卖骑手劳动权益保障方面存在隐性风险，平台只为其购买意外险。
值得注意的是，谈及当前基本公共服务面临的挑战，祝建华表示，首先是财政压力失衡，东部发达地区（如长三角、珠三角城市）因人口大量流入，公共服务需求高涨，但地方财政压力沉重。以教育为例，部分城市每年要新增数十所学校来满足随迁子女入学需求，建设和运营成本居高不下。
此外，质量标准缺失。托育、长期护理、义务教育均衡等领域缺少全国统一的服务质量标准，服务呈现“碎片化”。祝建华举例，在义务教育阶段，城乡和区域间师资、教学设施差距明显，优质资源过度集中，“择校热”问题仍未得到根本解决。
最后，需求精准识别难。祝建华指出，农村人口、新就业群体、残疾人等特殊群体的需求具有“特殊性、隐蔽性”，现有的需求收集机制（如传统调研、线下反馈）难以精准捕捉。像农村留守老人对上门医疗等服务需求迫切却难以有效传递，新就业群体对保障性租赁住房等需求大，但政策难以精准匹配，导致公共服务“供需错位”，出现资源闲置与需求未满足同时存在的局面。
实现资金与资源的有效配置
事实上，基本公共服务均等化涉及政府部门财政投入、设施支撑、人员配备以及服务质量提升等多方面。
“当下以及未来的重点与难点在于，如何在财政处于紧缩状态的形势下，确保基本公共服务供给不缩水、不减量，保质保量完成基本公共服务供给。”马亮说。
在当下动态且流动性强的社会里，以往按户籍配置资源的方式已难以适应新形势。如今，常住人口与流动人口增多，家庭结构也发生变化，这带来了一系列新问题。
实现基本公共服务均等化，关键在于实现资金与资源的有效配置。
对此，祝建华建议，需推动资源配置倾斜。要让公共服务资源与常住人口规模、结构精准对接，探索“钱随人走”模式，使财政资金、公共服务设施建设等随人口流动而调整。
“重点保障随迁子女入学，增加公办学校学位供给，规范民办学校招生；同时，关注随迁老人养老，扩大异地医保直接结算范围，建设区域性养老服务中心，确保流动人口与本地居民享有同等公共服务权利。”祝建华说。
此外，提升统筹层次。祝建华指出，需改变过去以县级行政区为单位的公共服务统筹方式，逐步向“市域统筹”“都市圈协同”升级，打破行政区域限制，推动跨区域公共服务互联互通。
祝建华以长三角地区举例，公交一卡通、医保异地直接结算、教育资源共享等都在逐渐的探索，有一些已经成为现实，未来应持续探索区域一体化，解决区域间公共服务“各自为政”的难题，促进公共服务在更大范围内均衡布局。
在基本公共服务均等化探索方面，界面新闻注意到，上海市出台《2024年上海市“15分钟社区生活圈”行动方案》，以社区为单元，布局教育、医疗、养老、文化、体育等设施，形成“步行友好”的服务网络。针对重点人群保障方面，上海电信在青浦、宝山等地建成居家养老服务平台，为高龄独居老人配备智能烟感、燃气报警等物联网设备，结合 “助老一键通” 实现紧急呼叫 3 分钟响应，目前已覆盖 6000 户老年家庭。
最后，完善标准体系。祝建华指出，需拓展国家基本公共服务标准清单，在现有教育、医疗、社保等领域基础上，新增托育服务、心理健康服务、长期护理服务等内容。
“具体来看，需明确托育服务的师资资质、场地标准、收费上限，规范心理健康服务的心理咨询机构建设与心理健康教育课程设置，界定长期护理服务的护理人员培训要求与服务项目清单。通过明确各领域服务的数量、质量、流程标准，为地方政府提供清晰指引，推动公共服务向规范化、标准化方向发展。”祝建华说。
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